법무법인(유) 린은 공정거래위원회를 대리하여 (주)엘지유플러스가 서울고등법원에 제기한 시정명령 및 과징금 납부명령 취소소송에서 청구 기각 판결을 이끌어냈습니다. 이에 따라 과징금 58억 700만 원을 포함한 공정위 처분이 적법하다고 판단하였습니다.
1. 사건의 개요
LG유플러스·KT·SK텔레콤·SK오앤에스 등 통신 3사는 2013년 3월부터 2019년 6월까지 약 6년 2개월간 중계기·기지국 등 이동통신설비 설치장소(이른바 '국소')의 임차료를 낮추거나 인상을 억지할 목적으로 협의체를 결성·운영하였습니다.
3사는 본사 협의체와 5개 지역(수도권·충청·호남·경북·경남) 협의체를 두고, ① 임차료가 높은 이른바 '고액국소' 리스트를 공유하여 계약 갱신 시 임대인에게 제시할 협상 제안가격을 공동으로 결정하고, ② 신규계약에 적용할 지역별 임차료 가이드라인(기준가격)을 공동으로 정하였으며, ③ 5G 설비 증설 시 적용할 임차료 인상 상한까지 합의하였습니다. 협의체는 2015년까지 'TF', 2016년부터는 '어깨동무'라는 명칭으로 운영되었습니다.
2019년 6월 세종시 아파트 입주자대표회의연합회의 신고와 언론 보도를 계기로 협의체가 해산되었고, 공정위는 2024년 1월 26일 시정명령과 함께 LG유플러스에 과징금 58억 700만 원을 부과하였습니다. 과징금은 관련매출액 약 2,199억 6,676만 원에 부과기준율 3%를 적용한 뒤 과거 법 위반 전력에 따라 10%를 가산하고, 조사 협조를 이유로 20%를 감경하여 산정되었습니다.
2. 주요 쟁점과 법원의 판단
이번 소송의 주요 쟁점은 아래와 같습니다 .
가. 합의가 고액국소 리스트 기재 국소 '전부'에 미쳤는지
원고는 고액국소 리스트 교환이 합의에 이르기 전 단계의 단순한 정보교환에 불과하고, 연도별 선정 기준이 일정하지 않았으며 지역 담당자들이 리스트를 실제로 활용하지도 않았으므로 리스트 기재 국소 전부에 합의가 미쳤다고 볼 수 없다고 다투었습니다.
재판부는 리스트가 기본합의에 따라 공동 대응할 국소를 정리한 자료로서 주관사 선정과 재계약 추진 등 실제 임차료 인하 활동으로 이어진 이상 단순 정보교환으로 볼 수 없고, 특정 국소를 합의 대상에서 제외하기로 하는 합의가 존재하지 않았던 이상 리스트에 기재된 국소 전부가 합의 대상에 해당한다고 판단하였습니다.
나. 해당 임대차시장에 경쟁이 존재하였는지
원고는 임대인과 통신사가 개별 협상으로 조건을 정하는 쌍방독점 구조여서 애초에 경쟁이 존재하지 않으므로 경쟁제한성이 문제 될 여지가 없다고 주장하였습니다.
재판부는 이동통신설비 설치장소 임대차시장에서 수요자와 공급자가 협상을 통해 거래조건을 결정하는 것은 자연스러운 현상이고, 3사는 각 회사의 자율적 판단에 따라 임대인과의 거래조건을 협상해온 점, 임대인의 과도한 인상 요구에 대응한 설비 이설이 가능하고 상당수 이루어진 점, 3사가 커버리지 확보를 마케팅 수단으로 삼아 유리한 거점을 선점하기 위해 경쟁해 온 점 등에 비추어 공급·수요 양면에서 실질적 경쟁이 존재하였다고 보았습니다. 임차료 인하로 인하여 소비자 후생이 증대되었다는 항변에 대해서는, 통신 커버리지 확대나 서비스 품질 제고, 요금 인하 등 실제 효율성 증대를 확인할 자료가 없다는 이유로 배척하였습니다.
1. 사건의 개요
LG유플러스·KT·SK텔레콤·SK오앤에스 등 통신 3사는 2013년 3월부터 2019년 6월까지 약 6년 2개월간 중계기·기지국 등 이동통신설비 설치장소(이른바 '국소')의 임차료를 낮추거나 인상을 억지할 목적으로 협의체를 결성·운영하였습니다.
3사는 본사 협의체와 5개 지역(수도권·충청·호남·경북·경남) 협의체를 두고, ① 임차료가 높은 이른바 '고액국소' 리스트를 공유하여 계약 갱신 시 임대인에게 제시할 협상 제안가격을 공동으로 결정하고, ② 신규계약에 적용할 지역별 임차료 가이드라인(기준가격)을 공동으로 정하였으며, ③ 5G 설비 증설 시 적용할 임차료 인상 상한까지 합의하였습니다. 협의체는 2015년까지 'TF', 2016년부터는 '어깨동무'라는 명칭으로 운영되었습니다.
2019년 6월 세종시 아파트 입주자대표회의연합회의 신고와 언론 보도를 계기로 협의체가 해산되었고, 공정위는 2024년 1월 26일 시정명령과 함께 LG유플러스에 과징금 58억 700만 원을 부과하였습니다. 과징금은 관련매출액 약 2,199억 6,676만 원에 부과기준율 3%를 적용한 뒤 과거 법 위반 전력에 따라 10%를 가산하고, 조사 협조를 이유로 20%를 감경하여 산정되었습니다.
2. 주요 쟁점과 법원의 판단
이번 소송의 주요 쟁점은 아래와 같습니다 .
가. 합의가 고액국소 리스트 기재 국소 '전부'에 미쳤는지
원고는 고액국소 리스트 교환이 합의에 이르기 전 단계의 단순한 정보교환에 불과하고, 연도별 선정 기준이 일정하지 않았으며 지역 담당자들이 리스트를 실제로 활용하지도 않았으므로 리스트 기재 국소 전부에 합의가 미쳤다고 볼 수 없다고 다투었습니다.
재판부는 리스트가 기본합의에 따라 공동 대응할 국소를 정리한 자료로서 주관사 선정과 재계약 추진 등 실제 임차료 인하 활동으로 이어진 이상 단순 정보교환으로 볼 수 없고, 특정 국소를 합의 대상에서 제외하기로 하는 합의가 존재하지 않았던 이상 리스트에 기재된 국소 전부가 합의 대상에 해당한다고 판단하였습니다.
나. 해당 임대차시장에 경쟁이 존재하였는지
원고는 임대인과 통신사가 개별 협상으로 조건을 정하는 쌍방독점 구조여서 애초에 경쟁이 존재하지 않으므로 경쟁제한성이 문제 될 여지가 없다고 주장하였습니다.
재판부는 이동통신설비 설치장소 임대차시장에서 수요자와 공급자가 협상을 통해 거래조건을 결정하는 것은 자연스러운 현상이고, 3사는 각 회사의 자율적 판단에 따라 임대인과의 거래조건을 협상해온 점, 임대인의 과도한 인상 요구에 대응한 설비 이설이 가능하고 상당수 이루어진 점, 3사가 커버리지 확보를 마케팅 수단으로 삼아 유리한 거점을 선점하기 위해 경쟁해 온 점 등에 비추어 공급·수요 양면에서 실질적 경쟁이 존재하였다고 보았습니다. 임차료 인하로 인하여 소비자 후생이 증대되었다는 항변에 대해서는, 통신 커버리지 확대나 서비스 품질 제고, 요금 인하 등 실제 효율성 증대를 확인할 자료가 없다는 이유로 배척하였습니다.
다. 관련매출액의 범위
원고는 실제로 공조가 실행된 국소가 2% 수준(2016년 기준)에 불과하다며 실행된 개별 계약만을 기준으로 관련매출액을 산정하거나, 특정이 어렵다면 정액과징금을 부과하여야 한다고 주장하였습니다.
재판부는 부당한 공동행위가 합의만으로 성립하고 실행을 요하지 않는다는 법리를 전제로, 관련매출액은 합의 대상이거나 합의의 직·간접적 영향을 받은 대상 전체를 기준으로 산정하는 것이 타당하다고 판단하였습니다. 상징적인 고액국소의 임차료를 먼저 낮추어 인접 국소의 임차료를 연쇄적으로 인하하려는 목적이 담합에 내재해 있었고, 리스트 기재 국소의 평균 임차료가 2013년 약 594만 원에서 2019년 약 462만 원으로 22%가량 하락한 점도 근거가 되었습니다. 또한 개별 협상으로 계약이 체결되는 이 사건은 발주자가 제시한 단일 계약을 대상으로 하는 입찰담합과 근본적으로 다르므로 입찰담합 방식의 산정도 적용될 수 없다고 보았습니다.
라. 그 밖의 쟁점
•공동구매 항변: 공동구매기구나 구매대리인이 존재하지 않고, 거래 효율성을 실질적으로 높이는 행위가 아니라 협상력 강화를 위한 행위라는 이유로 배척되었습니다.
•위반기간: 2017년 이후 리스트를 교환하지 않았으므로 해당 기간을 제외하여야 한다는 주장에 대해, 합의 중단이나 탈퇴 의사를 표명한 사정이 없고 기존 리스트가 계속 공조 대상 자료로 활용된 이상 위반기간에 포함된다고 판단하였습니다.
•부과기준율: 세부평가기준상 '중대한 위반행위'로 5~7% 구간에 해당함에도 공정위가 원고에게 유리한 사정을 이미 반영하여 3%를 적용한 것이므로 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 보았습니다.
한편 이번 판결은 공정거래위원회의 처분에 대한 취소소송의 1심에 해당하는 서울고등법원 판결로서, 원고가 상고할 경우 대법원의 최종 판단이 남아 있습니다.
3. 법무법인(유)린의 대응
합의의 범위와 관련하여, 6년 2개월에 걸친 협의체 운영 기록과 본사·지역 담당자들이 주고받은 내부 이메일을 검토하여 리스트가 '3사 공조대상 국소'로 인식되며 주관사 선정과 재계약 추진으로 이어진 실행 자료임을 입증하였습니다. 아울러 증인신문 과정에서 리스트 공유의 목적이 정보 공유 자체가 아니라 실제 임차료 절감 활동에 있었다는 진술을 이끌어내고, 특정 국소를 합의 대상에서 배제하는 합의가 존재하지 않았음을 밝혔습니다.
시장의 경쟁 존재와 관련하여서는, 임대인의 과도한 인상 요구에 대응해 통신사가 인근으로 설비를 이설한 사례가 연평균 약 1,000건에 이른 점 등 구체적 자료를 제시하여 쌍방독점 항변을 반박하고, 3사가 커버리지 경쟁을 통해 유리한 거점을 선점해 온 시장의 경쟁 상황을 입증하였습니다.
관련매출액 산정과 관련하여서는, 상징적인 고액국소의 임차료 인하가 인접 국소로 연쇄 파급되는 시장 구조를 규명하고 위반기간 중 평균 임차료가 22%가량 하락한 실증 자료를 통해 합의의 목적이 상당 부분 실현되었음을 입증하여, 실행 여부와 무관하게 합의의 영향이 미친 범위 전체가 관련매출액에 포함된다는 판단을 이끌어냈습니다.
4. 실무상 시사점
첫째, 합의 대상의 '명칭'은 중요하지 않습니다. 최종가격 자체를 합의하지 않았더라도 협상 지침, 가이드라인, 내부 기준 등 어떤 형식이든 그 합의가격이 최종가격 결정에 영향을 미친다면 경성담합으로 규율됩니다.
둘째, 가격을 '내리는' 합의도 담합입니다. 가격을 '결정·유지 또는 변경'하는 행위에는 인상뿐 아니라 인하하거나 상한·하한을 설정하는 행위가 모두 포함됩니다. 원가 절감을 명분으로 한 구매 측 공동행위 역시 예외가 아닙니다.
셋째, 하방시장의 후생을 근거로 한 항변은 입증 부담이 큽니다. 원재료·설비 등 상방시장의 담합을 최종 소비자의 이익으로 정당화하려면 실제 품질 제고나 가격 인하가 이루어졌다는 구체적 자료가 필요합니다.
넷째, 적법한 공동구매와의 경계에 유의하여야 합니다. 공동구매기구나 구매대리인 없이 협상력 강화만을 목적으로 하는 공동 대응은 공동구매로 인정받기 어렵습니다.
다섯째, 담합에서 이탈하려면 명시적 단절이 필요합니다. 정보 교환이 사실상 중단되었더라도 탈퇴 의사를 명확히 표명하지 않으면 위반기간이 계속됩니다. 이는 과징금 규모와 처분시효에 직결되는 문제입니다.
여섯째, 실행률이 낮다는 사정만으로 과징금이 줄어들지 않습니다. 관련매출액은 실행된 계약이 아니라 합의의 영향이 미친 범위 전체를 기준으로 산정될 수 있습니다.
* * *
담당 프로：강신민 고문· 김종식 변호사· 안서연 변호사· 박시영 변호사· 양지원 변호사 (공정거래팀)
린 공정거래팀은 부당한 공동행위, 시장지배적지위 남용, 불공정거래행위 등 공정거래 분야 전반에서
공정위 조사·심의 대응과 행정소송을 수행하고 있습니다.
